Найти и обезвредить. Вот так емко можно объяснить суть процедуры оценки регулирующего воздействия, цель которой – дать отпор опасным для бизнеса инициативам еще «на берегу». Образовательная программа для руководителей и специалистов торгово-промышленных палат, «на выходе» получающих статус эксперта в области ОРВ, во второй раз стартовала на базе МИМОП. О ключевых компетенциях тех, кто оценивает законы «на вредность», и их готовности работать с «цифрой» «ПРБ» рассказал вице-президент ТПП РФ Дмитрий Курочкин.
Дмитрий Николаевич, ОРВ – единственная государственная процедура, в рамках которой, по сути, государство, консультируется с бизнесом. На ваш взгляд, может ли успешный опыт ОРВ способствовать расширению числа таких процедур и большему вовлечению бизнес-сообщества в процесс взаимодействия с властью?
С февраля 2011 года, когда было подписано Соглашение о взаимодействии между Минэкономразвития России и организациями, представляющими интересы предпринимательского сообщества (ТПП РФ, РСПП, «Деловая Россия» и ОПОРА России), ОРВ для Палаты – важное направление работы. Мы высоко оцениваем результаты Минэкономразвития России по данному направлению и видим серьезный потенциал для вовлечения бизнес-сообщества в процесс взаимодействия с государством в сфере нормотворчества, поэтому выступаем за расширение применения этого инструмента и усиление его влияния.
Особенно приятно отметить, что в опубликованном в июне минувшего года Экспертным советом при правительстве РФ докладе об итогах и перспективах работы до 2024 года совершенствованию системы ОРВ также уделено значительное внимание. Среди отправных точек совершенствования в докладе обозначены сокращение общего времени, этапов и процедур согласования проектов актов, повышение уровня информированности о наиболее значимых проектах, создание механизмов, препятствующих внесению на рассмотрение в правительство текста проекта, отличного от версии проекта, прошедшего процедуру ОРВ, введение моратория на применение обязательных требований, принятых до введения процедуры ОРВ, и проведение по ним ОРВ, а также расширение перечня нормативных правовых актов, на которые распространяется процедура ОРВ. Отмечу, что в перспективе предполагается распространение ОРВ на все акты. И что для нас особенно важно, предполагается обеспечение невозможности принятия акта с отрицательным заключением по ОРВ.
В чем прежде всего измеряется эффектность ОРВ? В количестве сомнительных инициатив, которым был дан отпор? Или в «качестве» – возможных масштабах негативного воздействия на бизнес?
Полагаю, что оба индикатора эффективности верны. Сама процедура ОРВ – это инструмент, который позволяет получить экспертную реакцию бизнеса по возможным последствиям предлагаемого регулирования и на самой ранней стадии подготовки документа дать отпор вредным для бизнеса инициативам. А вредными они являются прежде всего тогда, когда за ними видятся масштабы негативного воздействия (прямые и косвенные издержки).
Хочу подчеркнуть, что в работе по ОРВ количество рассмотренных нами актов никак не является показателем нашей работы и индикатором нашего влияния на бизнес-климат и комфортность регулирования. Для того чтобы пресечь подобные издержки для бизнеса и экономики в целом, мы совместно с экспертным и бизнес-сообществом обрабатываем огромный массив актов. За время работы системы ТПП РФ по направлению ОРВ нами рассмотрено около 10 тысяч проектов. И это только акты федерального уровня, без учета того объема нормотворчества, который обрабатывают наши коллеги в территориях, осуществляя оценку актов в рамках ОРВ регионального и муниципального уровней.
Мы внимательно следим за показателем влияния Палаты на дальнейшую судьбу проектов. А этим показателем для нас является доля учтенных замечаний в общем числе направленных. В 2018 году этот показатель составил более 80%. На наш взгляд, это стало достижимым только благодаря высокой квалификации экспертов системы ТПП России и наличию у них мотивации на работу по оценке актов.
Какими компетенциями прежде всего должен обладать специалист в области ОРВ? Имеет ли он право на ошибку?
Наш опыт работы говорит о том, что сильное экспертное заключение по проекту того или иного нормативного правового акта возникает, когда есть как минимум две составляющие: опыт ведения бизнеса в той сфере, которой касается проект, а также умение грамотно и обоснованно формулировать предложения. Хорошо, когда в одном специалисте совмещаются эти две компетенции. Но так бывает не всегда. Да, наверное, так и не должно быть. Предприниматель не обязан быть юристом. В ТПП РФ в работу по ОРВ вовлечено много участников: представители бизнеса, которых объединяет Палата, эксперты отраслевых комитетов и советов, сотрудники палат. Есть у нас и юристы и специалисты, обеспечивающие бесперебойность процесса ОРВ: от информирования о разработке проекта и организации публичного обсуждения – до оформления итоговой позиции по проекту и организации мониторинга ее учета.
В 2017 году в ТПП РФ стартовал специальный проект, нацеленный на более интенсивное вовлечение палат в работу по направлению ОРВ. В рамках реализации проекта совместно с палатами в регионах и муниципалитетах мы отрабатываем механизмы популяризации данного института, апробируем новые форматы работы, повышаем квалификацию экспертов системы ТПП России. По разработанной Палатой совместно с Международным институтом менеджмента объединений предпринимателей программе в течение двух лет обучение прошли 102 эксперта из более чем 60 палат.
Именно такой системный подход позволяет нам давать отпор не только «громким» инициативам, которые хорошо освещаются СМИ, но и по узкоспециальным проектам. А благодаря нашему присутствию во всех регионах мы можем оценивать проекты не только «из Москвы», но и слышать мнение разных регионов и муниципальных образований. Популяризация ОРВ открывает дополнительные возможности участвовать в формировании регуляторной политики на местах.
Как в принципе просчитать последствия от «внедрения» того или иного закона, если речь идет об узкой отрасли или рынке и требует спецзнаний?
К последствиям внедрения нормотворческих нововведений необходимо относиться серьезно именно потому, что зачастую за ними кроются значительные издержки для бизнеса. Например, по данным Минэкономразвития России, по итогам работы за первые семь месяцев 2018 года в рамках ОРВ удалось предотвратить 7 млрд рублей издержек. Относиться к последствиям внимательно нужно всегда. А вот как их просчитывать, зависит от специфики конкретного проекта нормативного правового акта.
Нет одинаковых проектов – нет и одинаковых подходов. В некоторых случаях последствия от внедрения закона настолько очевидны, что для отпора не требуется сложных финансово-экономических расчетов. Достаточно грамотного обоснования. Через процедуру ОРВ удалось, например, пресечь нормотворческую инициативу о предоставлении таможенным органам права самостоятельно (без привлечения сотрудников МВД) останавливать автомобили снаряженной массой 3,5 и более тонн, осуществляющие перевозку товаров, находящихся под таможенным контролем, не только в пределах зон таможенного контроля, созданных вдоль государственной границы РФ, но и в регионах деятельности таможенных органов, определяемых Правительством РФ, для проведения таможенного контроля. Такая поправка имела риски фактического распространения такой нормы на неограниченный круг лиц, что противоречит задаче по сокращению контрольно-надзорных функций и необходимости соблюдения баланса интересов государства и субъектов, деятельность которых подлежит такому контролю.
Как видим, для подготовки экспертного заключения по данному нововведению не потребовалось проведения сложных расчетов, но Палата обеспечила участие в публичном обсуждении проекта, как вы сказали, обладателей «спецзнаний». В данном случае – экспертов Совета ТПП РФ по таможенной политике. Для обоснования других актов может потребоваться расчет издержек.
е могу не отметить удобный инструмент, запущенный Минэкономразвития России еще в мае 2016 года – калькулятор стандартных издержек бизнеса, которые могут последовать при введении новых нормативов. Экспертов системы ТПП РФ мы ориентируем на использование данного инструмента, обучаем работе с ним. Отмечу, что он, как и все, что касается ОРВ, находится в открытом доступе на портале Минэкономразвития РФ.
Для корректности расчетов в калькулятор введено множество констант, позволяющих учесть все возможные особенности регулирования. Предусмотрены издержки, несущие нагрузку как на бизнес, так и на бюджеты всех уровней. Цель введения калькулятора – не в том, чтобы в каждом случае рассмотрения проекта акта эксперт рассчитывал с его помощью все возможные издержки, а в том, чтобы задать стандартную методологию при работе с нормативным актом.
Способны подготовленные ТПП специалисты работать с законами, связанными с цифровизацией, которые неизбежно появятся?
Цифровизация – это системный подход к использованию цифровых ресурсов для повышения производительности труда, конкурентоспособности и экономического развития в целом. Изменения настолько стремительны и масштабны, что трудно назвать сферу, которую бы они не затронули. Все это действительно требует развития специального законодательства.
Так, Минэкономразвития России планирует создать единое платформенное решение, позволяющее перестроить не только процесс взаимодействия, но и сам процесс нормотворчества, который поможет существенно сократить и оптимизировать процедуры, связанные с разработкой проектов актов, а также обеспечить прозрачность процесса нормотворчества. В планах – перевод отдельных норм права в алгоритмы цифровых сервисов.
Очевидно, что развитие цифровой экономики неизбежно связано с появлением массива правовых актов, регулирующих новые правоотношения. И такие проекты тоже будут проходить публичное обсуждение в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия.
В целом, как мне кажется, алгоритм работы по ОРВ в сфере цифрового законодательства не должен отличаться от работы по ОРВ по проектам нормативных актов в любой другой сфере. Конечно, к работе по «цифре» необходимо привлекать экспертов именно в этой области. Не так давно в ТПП России создан Совет по развитию информационных технологий и цифровой экономики, в котором объединены представители экспертного сообщества. Он активно участвует в формировании позиции по проектам, связанным с цифровизацией. Так что эксперты Палаты России готовы к такой работе и уже активно в нее вовлечены.
Приведу пример. Работая над проектом постановления правительства РФ «Об аккредитации организаций, предоставляющих возможность выпуска цифровых токенов», мы отразили в экспертном заключении Палаты, что проектируемые нормы несут риск монополизации рынка, поскольку предлагаемое закрепление для организаций, выпускающих цифровые токены, требования к уставному капиталу в размере не менее 100 млн рублей приведет к тому, что на рынок размещения токенов выйдут лишь крупнейшие биржевые игроки, и предложили рассмотреть возможность установления пропорции количества выпускаемых токенов к величине уставного капитала, что позволит обеспечить выход на рынок реальных профессионалов IT-отрасли. На наш взгляд, например, минимальная величина уставного капитала, равная 5 млн рублей, обеспечит возможность выпуска не более 2,5 млн токенов.
Итогом ОРВ стало отрицательное заключение Минэкономразвития России на проект постановления, в котором разработчику было рекомендовано рассмотреть предложение ТПП РФ о снижении минимального размера уставного капитала до 5 млн рублей.
Как вы оцениваете эффективность «регулятивной песочницы» ЦБ? Есть мнение, что такой режим для «обкатки» новых инициатив сведет на нет необходимость в ОРВ законов «по цифре».
Я не стал бы давать таких оценок именно потому, что речь идет о совсем новом механизме, который заработал только в 2018 году. Регулятивная площадка («песочница») Банка России – это механизм для пилотирования новых финансовых сервисов и технологий, требующих изменения правового регулирования. Как видно из определения, это моделирование процессов, особый режим, позволяющий инновационным компаниям протестировать свои продукты и услуги в контролируемой среде без риска нарушить финансовое законодательство. Это делается для определения порядка регулирования полезных для экономики и общества новых финансовых технологий.
А оценка регулирующего воздействия – это экспертиза нормативных правовых актов, позволяющая исключить избыточные административные нагрузки на бизнес и предотвратить возникновение необоснованных расходов, как для бизнеса, так и для государства.
Это разные и не взаимоисключающие инструменты. Они вполне могут дополнять друг друга. Например, проведенный в регулятивной «песочнице» ЦБ эксперимент по выпуску токенов для образовательной органи- зации помог лучше понять юридические тонкости оборота цифровых активов и позволил ЦБ внести в Госдуму ряд поправок в законодательство.
Беседовала Мария Егорова
Источник: Журнал "Путеводитель российского бизнеса" №2 (81), март-апрель 2019
Эксперт: Курочкин Дмитрий
Тематики: Законотворчество / Оценка регулирующего воздействия / Система ТПП РФ
Источник: Путеводитель российского бизнеса
